【智库报告】以全域旅游示范创建为抓手 大力推进湖南全域旅游基地建设

摘要: 随着大众旅游时代的到来,全域旅游作为一种以旅游业推动经济社会和谐发展的全新区域协调发展的理念和模式应运而生。

调研组组长:卞  鹰(湖南省人民政府发展研究中心党组书记、主任)

副组长:唐宇文(湖南省人民政府发展研究中心副主任、研究员)

成  员:谢坚持、廖仲华、李学文、黄玮、张诗逸

执  笔:黄玮

随着大众旅游时代的到来,全域旅游作为一种以旅游业推动经济社会和谐发展的全新区域协调发展的理念和模式应运而生。发展全域旅游,既是湖南实施创新引领开放崛起战略的重要抓手,也将对经济新常态下湖南旅游业乃至经济社会发展起到突出作用。近期,我们对湖南的国家全域旅游示范创建单位进行了问卷调查,并选择其中3市7县区实地调研,发现我省全域旅游示范创建工作中仍存在一些亟需解决的共性问题。

一、湖南全域旅游示范创建单位的情况

1、拥有良好的资源优势

2016年我省31家单位先后两批入选国家全域旅游示范创建单位名单(见表1),数量排全国第一。这31家单位包括52个县市区,占全省县域考核98个县市区总数的53.06%;覆盖52个旅游资源重点县,占全省旅游资源重点县的74.3%,自然风光、历史文化、民俗风情以及休闲运动、养生等旅游资源丰富;拥有7个国家5A级、55个4A级旅游景区,约占全省5A、4A级旅游景区数量的80%、52%。

2、基础设施、公共服务配套设施水平提升

交通条件明显改善,外部进入耗时缩短。受益于高铁、高速公路等路网密度的大幅提高,19家创建单位从最近高铁站到城关所花时间不到一小时;28家创建单位直连高速,从高速口到城关的时间在半小时以内,与外界的通联度增强(见图1)。

智慧旅游的信息基础设施逐渐完善。一是通讯覆盖优化。主要交通线路沿线基本不存在大面积、长时间通讯信号不佳的现象;80%地区的主要景区基本消除信号盲区。二是智慧景区无线网络基础架构初见雏形。超7成地区的主要景区已提供WiFi服务。

旅游公共服务配套设施功能增强。一是厕所革命取得良好成效。2015年以来,31家单位共新建、改建1600多座旅游厕所。二是旅游交通标识系统日益完善。近8成地区认为当地交通指示牌较为完备清晰,旅游道路的可进入性提高。

3、旅游体制机制改革走在全省前列

积极构建“1+3+X”的旅游综合管理、执法管理模式。如:张家界市成立了旅游发展委员会,组建了旅游警察支队、旅游工商分局、旅游法庭、旅游检察等相关职能部门联动体制;韶山市成立了旅游发展委员会并在政府组成部门中排在首位,组建了旅游警察大队、旅游市场监管大队、旅游巡回法庭、旅游纠纷人民调解委员会4个机构;郴州资兴市设立了旅游警察大队;衡阳市南岳区设立了旅游速裁法庭;岳阳平江县首创性构建“1+6+N”的旅游管理模式。今年6月平江县、南岳区被评为第二批国家级旅游业改革创新区。

4、发展势头好、潜力大

随着全域旅游示范创建工作的稳步推进,创建单位旅游业发展迅速。2016年共接待游客超3.5亿人次,旅游总收入2600多亿元,占全省接待游客数的62.8%、旅游总收入的55.6%;同比分别增长23.8%、29.4%,比全省平均高出4.4个和2.7个百分点。“十三五”期间在建旅游项目超830个,预计总投资3450多亿元,其中投资额500万元以上的项目755个,发展后劲足。

二、湖南全域旅游示范创建面临的突出问题

我省全域旅游示范创建虽然已取得一定成绩,但和先进省份比,工作步伐仍需加快。今年8月国家旅游局公布的新一批省级全域旅游示范创建单位新晋陕西、贵州、山东、浙江、河北5省,加之去年获批的海南、宁夏,已扩至7家。我省全域旅游示范区创建“醒得早,起得晚”,分析原因,主要有以下四个方面:

1、政策扶持力度较弱

针对全域旅游发展或全域旅游示范创建,贵州等省在土地、财政、资金等方面出台了具体的扶持政策,与之相比,我省缺少实实在在、真金白银的政策。调查问卷中,仅有7家明确在获批国家全域旅游示范创建单位后享受了优惠政策,且多为市、县级层面的奖励,部分配套了一定工作经费。产业扶持资金方面,我省虽设有规模20亿元的文化旅游产业投资基金,但实际投资项目中鲜有省内旅游项目。

2、交通及旅游综合配套服务有短板

交通瓶颈依存。虽然外部通连度整体提高,但常德石门、邵阳城步等地仍是高速交通“洼地”。多数地区内部尚未形成循环路网,乡村公路等级低、路面窄,部分景区、景点的干线交通条件较差,“进不来、走不动、出不去”,城区、景区、乡镇和农村旅游点之间难以实现无障碍旅游。另外,部分高速公路路段收费较贵、限速标准较低,我省已通车高速公路限速100公里/小时的居多,限速120公里/小时的偏少,湘西州、张家界、怀化、郴州汝城县等地普遍反映高速公路限速标准偏低,部分路段最高限速仅80公里/小时;夏蓉高速汝郴段一型车收费标准约为一般高速公路同类型车辆基准收费标准的2倍。

旅游综合配套不完善。一是集散体系、信息咨询等距离全域旅游的标准和游客实际需求仍有较大差距(见表2)。二是酒店、餐饮等服务配套水平参差不齐。17个创建县区没有四星级及以上酒店,住宿条件较好、水平基本相当的床位数偏少,难以满足高端客户以及大型活动的需求;整体缺少精品民宿、客栈。

智慧旅游深层次应用有待提升。创建单位中,仅有20%推出了智慧旅游APP,但其提供的内容、服务的旅游体验应用不够丰富;当地龙头景区提供微信“扫一扫”语音导览服务的占比不足45%。

3、人才、资金、产品、土地等要素紧缺

对最制约当地全域旅游发展的主要因素进行了调查,结果见图2。票选居前的,一是旅游相关人才奇缺。旅游管理人员和旅游行业从业人员中专业人才占比低,如浏阳市旅游局在编在岗职工22人,仅有2人为旅游专业人员;旅游行业从业人员中专业人才不到10%。“难招人”“招来人留不住”的问题同样突出。二是资金缺乏。不少地区旅游产业仍处起步阶段,基础配套设施薄弱,旅游项目建设量大,资金缺口大;部分旅游项目建设单位没有完善的投融资机制。三是产品供给不足。现有旅游产品相对单一,产业链条较短,游客“进得来,留不住,消费少”;缺少旅游龙头企业,知名度高的景区和旅游产品不多,游客以当地和周边为主,客源地范围不广。四是用地难。部分创建单位反映受土地指标的限制,旅游项目建设用地报批困难。

4、体制机制存在障碍

一是管理碎片化导致部门、项目、区域之间沟通协调融合难。全域旅游发展涉及交通、住建、农业、商务、文化、工信、国土、工商、公安、卫生、质检等众多职能部门,各自为政的体制机制给规划布局、规模发展、产品创新和监管执法等造成不少障碍。二是基层机构旅游管理能力有待提升。如怀化13个县市区只有洪江区单设旅游局,其他县区直接从事旅游行政管理的人员一般仅有2-3人;醴陵旅游管理部门作为醴陵市商务旅游和粮食局的组成部门,只有3个工作人员,开展全域旅游示范创建工作难度较大。

三、湖南打造全域旅游基地的对策建议

我省打造全域旅游基地,需以全域旅游示范创建单位为核心、以县域为基础,上下统筹、综合协调、统一谋划、分步推进,从体制机制、政策保障等诸多方面创造有利的发展环境和条件。

1、完善工作机制,营造良好氛围

强化顶层设计,尽快出台全省全域旅游发展规划。在梳理我省旅游资源的基础上,整合区域优势资源,优化布局,强化高等级旅游景区的引导作用,打造辐射带动全省全域旅游发展的龙头片区,由点、线及面形成示范带动效应,构建市县联动发展全域旅游的大格局。

整合资源,鼓励先行先试。首先,要尽快批准全域旅游示范创建单位成立旅发委,增强其全域旅游发展的统筹协调能力,有效整合区域资源,谋划推进全域旅游发展。实行全域旅游有关职能部门政策直通车制度,形成各部门联动发展的体制机制。其次,创新全域旅游综合执法机制,把市场环境治理纳入到地方综合治理,鼓励设立旅游警察、旅游巡回法庭、旅游工商分局及其他联合执法机构。第三,探索全域旅游发展模式和创建途径,积极扩大覆盖面。总结我省全域旅游先发先进地区的经验,借鉴外省市成功做法,因地制宜,从产业转型升级、旅游休闲度假、民俗文化体验、龙头景区带动、生态文明建设、新型城镇化发展、美丽乡村建设及旅游扶贫等方面,打造多层次旅游目的地,推进“旅游+”新的生活方式,形成“一地一品、一地一色”。开展全域旅游示范市、县的创建工作,争取全域旅游示范创建早日扩面至全省范围。

完善考核督查制度。依据全域旅游创建有关要求,制定系统全面的量化指标、评价标准,健全完善旅游发展和项目建设的考核评价机制,并纳入对下一级政府以及相关部门的年度目标管理责任考核指标体系。

2、强化基础配套,提高支撑能力

构建完善的全域旅游交通网。借鉴贵州等省的做法,加大城市、景区、乡村与机场、车站之间的连接道路建设和旅游化改造,实现交通畅通、无缝接驳,基本消除区域内旅游交通瓶颈;加大景区和乡村旅游点停车位建设。参考浙江丽水市的经验,在车站、景区等游客集中区提供便捷的共享汽车租赁服务,解决“最后一公里”问题。

加快推动智慧旅游建设。一是提升信息网络基础建设水平。借鉴贵州、浙江等省经验,实施“满格湖南”工程,基本消除信号死角;加快推进旅游景区、饭店、农家乐的4G全覆盖、高速宽带全接入、WiFi信号全免费。二是建设全域智慧旅游省,努力提升旅游信息化水平。参考浙江丽水市“一机游丽水”智慧旅游综合服务平台的成功范例,加快建设围绕旅游服务、旅游管理、旅游营销的智慧旅游网络体系。构建统一的旅游信息宣传、查询和服务平台,开发基于手机的旅游公共信息服务,在游客集聚地(如交通枢纽、宾馆、饭店等)设立旅游信息触摸屏、旅游信息发布大屏。加快建设旅游基础数据库,将所有涉旅元素编入电子地图;整合编制区域旅游图片、旅游视频、旅游攻略等资料库。

3、培育龙头企业,发挥品牌效应

加大定向招商力度,积极引资引智。提高旅游招商引资精准度和实效性,积极引进央企和省外龙头企业(如华侨城、万达、宋城演艺、华夏文旅、恒大旅游集团等),招引一批层次高、辐射强的龙头型、基地型、平台型项目。

集中力量培育本土龙头企业。借鉴浙江、安徽、贵州、陕西等省的经验,打造省级层面的旅游集团(公司),使其充分发挥旅游产业资源整合、资源运营、资本运作及创新发展等平台功能,进行旅游建投、旅游服务、旅游酒店、旅游金融、旅游文创等全产业链运作,形成龙头型、创新型综合旅游企业集团和旅游服务品牌。鼓励有条件的市、县成立旅游集团(公司)。省旅游集团联合市、县旅游集团(公司)及金融机构、投资机构、品牌机构和专业旅游媒体,组建“省旅游集团联盟”。

4、加大政策扶持,强化要素保障

省级层面要针对性地出台促进全域旅游发展的支持政策,并按照国家旅游局公布的“八优先”原则给予全域旅游示范创建单位倾斜;要用抓工业发展的力度推动政策落实,保持政策延续性、稳定性,为打造全域旅游基地夯基垒台。

强化资金保障。参照宁夏、贵州、浙江、广东等省做法,设立全域旅游发展专项资金,整合各方面涉旅资金,加大对全域旅游基础设施和公共服务的资金投入,对创建单位核心引导项目进行专项扶持。对列入全域旅游示范创建名单的单位给予一次性或分批次的基础设施建设补助资金;对新创建国家级、省级旅游度假区,新创建国家5A级、4A级旅游景区,新评定5星级、4星级旅游饭店,新评定国家五星级、四星级旅行社等单位,给予一次性适当补助;对新建、改扩建旅游厕所,给予适当资金补助。借鉴浙江、宁夏等省的经验,引导设立旅游产业投资基金/种子基金、古村落(传统村落)保护利用基金等,为符合条件的单位和项目提供部分资金和信贷支持。探索通过PPP及政府购买服务的模式开发基础设施建设和公共服务项目。

强化人才保障。加强旅游部门干部队伍建设,优选一批德才兼备的旅游干部充实到相关岗位,加强对基层单位创建工作的业务指导。建立政府、教育机构、企业三方联动的人才培养机制,加强全员培训,尤其是边远区县的专门培训;对于偏远地区,允许业余导游,实现“人人皆导游”。切实发挥省内涉旅大专院校的作用,加强旅游领军人才队伍建设。制定出台旅游人才引进计划,完善旅游人才激励与保障机制。

强化土地保障。加大旅游用地改革创新,年度土地供应适当增加旅游业发展用地。通过城乡建设用地增减挂钩等方式,满足乡村旅游、产业小镇等项目的用地需要。

落实带薪休假制度。借鉴浙江做法开展实施职工省内疗休养工作,支持企事业单位将自身实际与传统节日、地方特色活动相结合,安排错峰休假、弹性作息。

规范旅游服务标准。制定出台农家乐、民宿等不同于星级饭店、商务酒店的消防安全、食品卫生安全等地方标准,配备符合乡村旅游发展需要的消防、食品卫生安全等设施设备。

5、加强立体宣传,拓宽旅游市场

树立全省一盘棋思想,整合省内资源,围绕全省旅游资源策划整体宣传营销,实现全省联动、联合推介、捆绑营销,市县互相推介、互引客源、抱团发展。

加大宣传力度。充分发挥湖南电视台的平台优势,借力中央电视台、知名视频网站等平台,与携程、途牛、蚂蜂窝、穷游网等旅游专业网站开展深度合作,对我省全域旅游进行整体形象推介和产品推广。灵活运用网络营销、媒体营销、体验营销和航线营销等方式,通过新兴媒体技术进行全方位宣传推介,拓展国际国内客源市场。

形成营销合力。大力实施政府主导、媒体跟进、企业联手的“三位一体”营销模式。政府主要负责“形象营销”,通过投放品牌公益广告、举办旅游推介会、策划文化旅游活动等方式,提升湖南旅游的美誉度和知名度;媒体负责“内容营销”,加强旅游线路推广、旅游特色宣传,做好湖南旅游形象的宣传者和传播者;企业负责“服务营销”,把旅游产品做好,解决游客如何来、怎样游、住哪里等具体问题,切实增强我省旅游景区的美誉度和影响力。

来源:湖南省人民政府发展研究中心《对策研究报告》2017年第29期




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